中國特色”的紅十字會

     在中国,红十字会已经异化为这样一种组织——它与权力体系走得太近,又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道主义初衷。

  一手壟斷權力,一手與商業結盟。中國紅十字會創造了一種有中國特色的存在模式。



  郭美美,一個20歲女孩的網絡炫富之舉,將中國紅十字會拉進了輿論的旋渦。在過去一個月內,這場質疑的風暴從商業系統紅十字會與多家公司的勾連,逐漸演化到對紅十字會這一官辦慈善組織本身的反思。

  對公衆而言,中國紅十字會一直是一個龐大的神秘組織。它每年得到政府的近3億元補貼,其架構包括31個省級分會和新疆生産建設兵團分會、333個地級分會、2860個縣級分會,還擁有港澳紅十字會和商業系統紅十字會、鐵路系統紅十字會。

  除了這些與政府相似的行政設置之外,紅十字會總會之下還包括基金會這一系統,由紅十字基金會、紅十字傳播基金以及挂靠的多個基金組成。

  這兩條脈絡揭示出中國紅十字會官辦慈善的雙重身份。爲何中國紅十字會的架構如此獨特?它究竟應該是個官方慈善組織,還是個獨立的民間組織?它對權力的壟斷及與商業的結盟,是否符合國際紅十字會的傳統和價值觀?

  官辦的“民間慈善組織”

  “慈善業有現代的慈善規則,比如收取行政管理費用。但公務員是吃財政飯的,一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起,就出來一個很古怪的東西。”

  “紅十字與紅新月運動”(在伊斯蘭教國家,因宗教原因稱爲“紅新月運動”)是全世界組織最龐大的公益慈善組織,由瑞士銀行家亨利·杜南創立于1864年。其起源是緣于亨利·杜南發現戰爭的傷員和戰俘無人救援,發起了這一民間、中立的傷兵救援組織。

  红十字国际委员会(ICRC)东亚区传播主管 Divid Pierre Marquet先生告诉南方周末记者,和平时期全球红十字与红新月运动下一共有三大组织:沿袭红会传统的战俘人道协助使命的红十字国际委员会,他们仍活跃在局部战争地区;各自独立的186个国家的红十字会、红新月会体系;以及协调各国红会、组织跨国救援的红会国际联合会。

  自建立之初,紅十字運動便確定了人道、公正、中立、獨立、志願服務、統一、普遍的基本原則,其含義是從人道精神出發,不因國籍、種族、宗教信仰、階級偏見和政治見解而有所歧視,任何時候不參與帶有政治、種族、宗教或意識形態的爭論;各國紅十字會,是本國政府的人道助手,但必須保持獨立;且該運動是志願運動,絕不期望以任何方式漁利。

  也即是說,從創立之初,紅十字運動便刻意與各種政治力量和商業力量保持距離,試圖“中立”、“獨立”于政府之外。而爲表示對紅十字運動這一超然屬性的支持,各國紅十字會雖屬于民間組織,其“名譽主席”卻通常由國家元首或皇室代表擔任。

  長達半個世紀的和平時期,使公益慈善事業成爲各國紅十字會行使的主要職能。中國紅會概莫能外。但在中國,本應屬于民間組織的紅十字會卻已異化爲一種與權力體系結合甚密的官辦組織。

  中國紅十字會總會屬國務院直屬的副部級單位,中國紅會從中央到縣鄉一級,層層與政府體系接駁。其名譽會長是當地政府的一把手,會長是政府主管文教的行政副手,大部分理事由政府部門及國有企業的負責人兼任。各級紅會的負責人由政府任免。每年紅會接受財政撥款近3億元(2007年數據),與其接受捐贈收入相當。各級紅十字會的經費收支情況只需向理事會負責。

  中國的公益組織分爲三種,一種是基金會,又分爲公募或非公募性質;一種是會員制社團;第三種是民辦非企業單位。中紅會屬于第二種的人民團體,同類社團還有工會、婦聯等。但紅十字在行政體系的坐標中,實際卻比一般事業單位更加“行政化”。因爲它按政府機關行政序列定級,其正式聘任的工作人員屬于“參照公務員”編制,按國家公務員的15級科層行政級別定級。比如紅十字會會長享有副部級待遇,縣紅十字會則挂靠在衛生局下,爲科級單位。

  據中紅會官網上的最新統計數據,截至2007年,全國紅會(不包括港澳台分會)共有編制人數7774人,其中專職人數爲6745人。西南某縣的一位紅十字會副會長告訴南方周末記者,該縣紅會主要與當地政府打交道,不怎麽與上級紅會打交道,和紅十字基金會從未打過交道。每年,該縣紅會的活動經費大概數萬元,“找每個理事單位報銷一點就夠了”。

  而在法律形式上,紅會面對社會募款又以公募基金的形式出現。既是政府又是慈善組織,“慈善業有現代的慈善規則,比如收取行政管理費用。但公務員是吃財政飯的,一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起,就出來一個很古怪的東西。”民政部慈善促進司原司長王振耀對南方周末記者說。

  王振耀告訴南方周末記者,紅十字會實際是中國計劃經濟體制曆史上唯一保留下來的“非政府組織”,新中國成立後,幾乎所有的NGO如“育嬰堂”、“寡婦堂”等,都在1950年代的社會主義改造中被取締了。而由于紅會的國際地位和當時接收紅會時的承諾,它被保留下來,但隨後就被計劃經濟時期“普照之光”給行政化了。“幾十年之後,這套體系已經積重難返,現在要讓它轉型是一個非常大的挑戰。”王振耀說。

  另一個重要原因是,“政府認爲財政撥款不能隨便交給民間組織去用,要保持對錢的控制力。”一位民間NGO人士對南方周末記者說。

  大道未開,小道就亂

  壟斷了公募牌照的中紅會,一方面沒有動力去主動募款,因爲旗下二級基金所募款項都托管于其賬戶之上;另一方面也沒有動力去有效率地使用善款,或使善款保值增值,因爲它沒有競爭壓力。

  中國法律規定,民間個人、公司或社團要從事公募性公益慈善事業,必須挂靠在紅十字會下面作爲二級專項基金,且沒有獨立賬戶和法人資格,資金使用受到紅會的嚴格控制。真正有心做慈善的民間力量,則需要突破重重政策限制,到紅總會去求情“拜衙門”,才能打通此道。這一制度安排被業內專家戲稱爲“只許皇恩浩蕩,不許民間行善”。

  在其他國家,民間公益慈善的門檻遠沒有中國這麽高。在很多國家,個人或家庭就可以發起注冊一個基金會去募捐、行善。其信用完全依賴于它履行對捐款人承諾的程度。“在中國,大道未開,所以小道就亂了。”王振耀說。

  壟斷了公募牌照的中紅會,一方面沒有動力去主動募款,因爲旗下二級基金所募款項都托管于其賬戶之上;另一方面也沒有動力去有效率地使用善款,或使善款保值增值,因爲它沒有競爭壓力。这在中红会旗下红基会的逐年年报上也得到体现,其善款的投资收益连年为零;且账上的净资产总额已经由2007年的约1.5亿元,沉积至2009年的约7.7亿元。

  紅會掌握了大量政府資源,又壟斷公益慈善牌照,給權力尋租創造了可能。一些商人打著公益慈善的幌子與紅會合作,實際是看重紅會背靠的大樹。郭美美事件中,天略集團前員工即爆料說,天略慈善捐贈的目的是爲了獲得政府的支持,與政府系統搭上關系。

  一位不願具名的某基金會人士對南方周末記者說,個別紅總會的人下到地方,“就跟發改委官員似的待遇”。

  改革開放後,爲規範公益慈善事業,中國引入國際上的現代基金會管理機制。1994年,中國紅會直屬基金——紅十字基金會在民政部注冊登記成立。但紅十字總會原有的公募資格和公募牌照資源,由于體制原因並沒有被同時取消。由此,中國有了紅十字會和紅十字基金會兩個具有獨立公募資格的組織。這在全世界各國紅十字會中,也屬罕見。

  而且,國務院直接領導的紅十字會比紅基會具有更大的自由度,其直屬分會和直屬基金的設立只需由中國紅十字總會審批生效,無需基金會主管機構民政部批准。

  曆史遺留的監管空白地帶,爲紅會公募牌照資源的自我繁殖和濫用留下了操作空間。眼下令中國紅會身陷“郭美美”漩渦之中的根源,正在于此——圍繞在商業系統紅十字會和紅會直屬專項基金周邊的關聯公司,可以通過種種曲徑通幽的創新性運作,將本應用于公益慈善事業的公募資格進行商業變現。

  對于此次中紅會風波的成因,一位不願透露姓名的業內人士分析其必然性:從公益組織管理來說,首先是對捐贈人負責,公益組織是受托于捐贈人而存在的。所以,捐贈人代表一定要進入核心層,任命信得過的管理者,監督管理層的運行。“今天中國許多公辦慈善組織的最大問題,是負責人的任免與捐贈人無關。錢由捐贈人捐,任免由政府部門領導決定,組織負責人首先只對政府部門負責,而政府部門不可能了解捐贈人最內在的具體期望”。

  誰來問責?

  由于問責制度完善,一般來說紅會會長要承擔的壓力較大,以至于在美國多次發生被選中者不願出任會長一職的情形。

  紅十字國際委員會(ICRC)東亞區傳播主管Marquet先生對南方周末記者介紹說,“透明化運作”是國際紅十字運動一個半世紀以來長盛不衰的保證。這名熱心的法國人動作誇張地捧起一本16開厚達578頁的《2010年紅十字國際委員會年報》,舔著手指給記者翻看,“所有的捐款收入和花銷,小到每一個瑞士法郎,我們都統計在此。”他說,“我不能把這一本送給你,因爲我們要替捐款人節約成本,不過所有的內容你都可以在ICRC官網上查到。”

  ICRC的活動經費來自于每年各國政府的資助,南方周末記者看到,2010年它獲得了美國政府捐助的2.61783億瑞士法郎,中國政府也捐助了59萬瑞士法郎。

  對捐款人透明,遵從捐款人的意志,對其負責,是現代公益慈善業的基石。“捐贈人滿意不滿意,這是公益慈善事業最高標准。”王振耀說。在此方面的制度安排上,中國紅會顯然還與國際同行有很大差距。

  在中國紅會現有機制中,捐款人在紅會官網上的捐款查詢系統只能查詢善款是否到賬,而沒有善款流向、使用情況的告知;國家審計署每年只對紅會的政府撥款一項資金來源的收支進行審計,而不對紅會的另兩筆資金來源(募集的善款和層層上繳的會費)進行審計;募款對象爲全社會公衆的中紅會不受《基金會管理條例》的約束,每年的財務收支情況、項目執行情況等,按照《中國紅十字會法》只需向理事會報告,而沒有向公衆公示的義務;雖然承諾“定期向社會公衆公布財務收支情況”,但紅會官網上的“統計數據公告”,至今也才披露到2007年;對比其他國家比如美國的紅會年報,可以發現中紅會的披露數據和紅基會已發布的年報可謂簡略到極致。

  由民政部主管的中國紅十字基金會由于實行基金會管理制度,受《基金會管理條例》制約,其信息披露比中紅會規範,但也只是相對而言。比如,《基金會管理條例》規定每年3月份必須公布上一年的年報,時至7月,中紅會仍沒有披露2010年年報。

  陽光是最好的消毒劑。近年來,中紅會系統不斷被爆出“天價帳篷”、“萬元午餐”等醜聞,與其內部長期不夠透明、公開有著直接關系。

  在一些业内人士看来,中红会不仅存在上述信息披露方面的不透明,其内部运作也给人打擦边球的不透明之感。比如中红会下直属的“百分之一”基金明明是非公募基金,却在其门户网站首頁设有“我要捐赠”的链接。此为明显违规行为,因为按照法律规定,非公募基金“不得主动向不特定公众募款”。

  萬通基金會理事長李敬認爲,中紅會的不夠透明,其主要原因是缺少問責的壓力。“我們的公募沒有形成市場,不會對公衆負責,所以沒有公衆問責的壓力存在,基本靠自律。長期如此就造成了內部問責機制的脆弱”。

  相較而言,其它國家的紅十字會一般實行基金會管理制度,屬于真正的民間組織,但也得到政府的財政撥款。其會長由民間的理事選舉産生,領取年薪。由于問責制度完善,一般來說紅會會長要承擔的壓力較大,以至于在美國多次發生被選中者不願出任會長一職的情形。

  2011年3月日本大地震後,台灣紅會收到大量捐款,到4月6日已有17億新台幣進入其賬戶。但隨後有媒體爆出,“3·11”大地震後一個月,台灣紅會才撥了1700多萬台幣到日本,引起台灣民衆的極大不滿。“那段時間台灣媒體的封面報道都在質疑紅會,要求會長下台。”國際NGO“透明國際”東亞區高級主任廖燃告訴南方周末記者。